推进农村集体产权制度改革需要采取差异化战略

国务院发展研究中心        叶兴庆

　　农村集体产权制度改革涉及我国基本经济制度和农村基本经营制度，涉及经济、法律和社会的方方面面，涉及不同主体的利益诉求，问题十分复杂。不能齐步走、一刀切，必须区别不同情况分类推进。

　　第一，国家、集体、成员利益统筹兼顾。推进农村集体产权制度改革，核心是要在国家、集体与成员之间合理分割集体资产的产权。在国家与集体之间，重点是按照规划和用途管制的要求，赋予农村集体经营性建设用地直接进入城乡统一的建设用地市场的权能；改革征地制度，缩小征地范围，赋予农村集体更大的土地发展权。在集体与成员之间，重点是赋予成员对承包地更完整的权能、对集体资产股份更大的权能、对宅基地和住房财产权更充分的权能。推进这些领域的确权赋能，涉及国家、集体、农民之间利益关系的深刻调整。比如，集体经营性建设用地入市产生的增值收益，如何在国家与集体之间分配，需要有各方能够接受的解决方案。又如，实行承包地“三权分置”后，所有权如何体现、承包权如何稳定、经营权如何放活，需要清晰界定各自的权利边界。再如，在宅基地长期持有和住房流转交易中，集体所有权如何体现，也需要有个说法。

　　第二，资源性、公益性、经营性资产分类推进。农村集体资产类型多样，包括土地等资源性资产、学校等公益性资产、厂房等经营性资产。各类集体资产产权制度改革进展不一、要求各异，必须分类推进。由于土地不能实行私人所有，各类集体土地的产权制度改革重在寻找更有效的集体所有制实现形式，在国家、集体、成员之间重新分割占有、使用、收益、处分权能。对公益性资产，重点是探索有利于降低运行成本、提高服务效能的管理模式。经营性资产的可变现、可分割、可交易性更高，可以实行灵活多样的改制模式，对物业、集体经营性建设用地使用权等以租赁经营为主、收益稳定而透明的集体资产，可实行股份合作制改革，在维持集体统一经营与明晰成员权利之间达成新的平衡；对征地补偿费等现金资产，可以直接分配给集体成员。

　　第三，一般农区、城郊地区、城市化地区各有侧重。各地农村发展不平衡，有些地方除土地外没有其他集体资产、土地增值空间很小，有些地方经营性资产较多、土地增值潜力较大，必须因地制宜推进农村集体产权制度改革。一般农区主要是对各类土地资产和农民住房财产进行确权登记颁证，完善承包地经营权流转制度，建立集体成员认定制度。城郊地区集体资产产权制度改革任务较重，既要对经营性资产进行全面清产核资、折股量化到人，也要对各类土地资产进行改革，而且土地产权制度改革的侧重点也有别于一般农区。在土地已全部城市化、集体成员已全部市民化、社区公共产品已全部由政府承担，集体成员对集体资产管理意见较大、问题较多的城市化地区，集体所有制的存在逻辑不复存在，改革的尺度可以更大些。