2015年，全国232个地区开展农地经营权抵押贷款试点，江苏省有10个地方获准开展试点。农业部软科学课题组在总结试点地区做法和经验的基础上，分析了当前农地经营权抵押贷款试点面临的突出问题，并提出了对策建议。
进展情况
截至2016年11月底，江苏省共有36个县（市、区）开展了农地经营权抵押贷款业务，贷款余额为15.5亿元，同比增长102%；其中10个全国试点地区贷款余额为9.7亿元，同比增长88%。
江苏省农地经营权抵押贷款模式主要有以下4种：纯农地经营权抵押、农地经营权抵押+其他抵押或担保、第三方担保+农地经营权反担保和“农土公司+农发行”农地经营权抵押。试点地区开展的农地经营权抵押贷款，主要有以下特点：一是贷款抵押率较低，二是贷款利率较低，三是贷款期限较短，四是贷款额度存在较大差异。
共性问题
金融机构对试点总体上持审慎态度。我国《担保法》、《物权法》以及《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》均认定农地经营权作为土地使用权的一种。2015年12月全国人大常委会发布《关于授权国务院分别暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》，决定在试点地区暂停使用《担保法》和《物权法》，但这并未从根本上改变对农地经营权抵押贷款的法律约束。
“两证”颁发等前期配套工作影响了试点进程。截至2016年3月，江苏省10个试点地区共有土地面积921.91万亩，已完成确权登记的还不到60%。土地流转后，《土地经营权证》颁发往往很滞后，通常在客户需要办理农地经营权抵押贷款时再去补办。
农地经营权抵押价值评估难。一是缺乏成熟的土地评估制度，程序不规范；二是缺乏科学的评判标准和评估经验；三是缺乏权威的土地价值评估机构和专业资质的评估人员。江苏省多数试点地区在当地试点文件中设立了经营权价值计算公式。但是，由于多数试点地区采用租金一年一付或是每年按生产季节支付的方式，使得现行公式中将土地租金计入经营权评估价值存在明显的不合理。对于预期纯收入是否应计入评估价值存在较大争议。
农地经营权抵押处置难。一方面，金融机构缺乏专业人才对抵押品进行及时、有效处置，抵押品处置通道不够流畅；另一方面，违约发生后到二次流转之前，缺乏阶段性的承接机制来保证农业生产顺利进行，金融机构可能面临损失惨重的风险，对大面积推广该试点顾虑重重，资金支持总量难以持续增加。
风险分担机制难以充分发挥作用。一是农业保险方面，对新型农业经营主体而言，现有农业保险的保额难以满足其需求，农业保险赔付程序冗长拖沓，经营主体在赔付过程中缺乏话语权。二是风险补偿基金方面，部分试点地区风险补偿基金总量过小，与经营权抵押贷款总额明显不匹配，尚不足以起到风险缓释的作用。三是涉农担保方面，部分试点地区并未设立与农地经营权抵押贷款相匹配的专业担保机构，也没有利用现有的担保机构开展该项业务，担保与信贷联动机制比较欠缺。对策建议
完善法律制度，提供法律保障。在总结试点经验的基础上，尽快启动相关法律修改程序。在《土地管理法》修改已列入十二届全国人大常委会立法规划后，加快落实该项修改。
完善试点配套制度建设。一是加快“两证”颁发工作。搞好农村土地确权登记颁证，土地流转必须依法签订书面合同，并在指定机构备案。对流转土地达到一定规模的新型农业经营主体，及时发放《土地经营权证》。二是构建功能更加完备的土地经营权流转平台。农村产权交易平台建设要充分发挥其信息集聚和价格发现的功能，形成专业化服务。
建立健全经营权价值评估机制。组建权威的土地价值评估机构，建立有效的土地评估制度和科学的评判标准，培养具有专业资质的评估人员。在现行评估方法中，应充分考虑到农地租金的支付方式、农地附着物资产价值的高低，以及预期纯收益是否计入抵押价值这些因素。首先，只有当租金支付年限大于一年时，超出一年租金的那部分已支付租金才可以计入已流转的土地价值。其次，贷款期限内预期纯收入是农地经营权抵押贷款的第一还款来源。对于预期纯收入是否应计入经营权价值，应结合实际情况加以考虑。第三，地上附着物的资产原则上可以计入经营权价值计算，在抵押变现时这部分价值可用于清偿银行贷款。
建设土地管理阶段性承接机制。一是通过成立涉农担保公司进行土地托底管理。可由多家大型农业龙头企业出资成立省级涉农担保总公司，在各试点地区成立分公司。由涉农担保公司为农地经营权抵押贷款提供担保，同时获得作为反担保的农地经营权，为金融机构分担风险。二是通过“全托管”服务组织进行土地托底管理。将“全托管”服务组织模式中的“货币型”全托管加以运用，可使金融机构免去接触所有农业生产活动直至实现销售。金融机构将违约农地、附着物资产以及附属农作物交由“全托管”服务组织进行管理，双方根据附属农作物的种类、价值等情况约定托管收益，托管收益由“全托管”组织支付给金融机构，农地所有收获物则归服务组织所有。三是成立农土公司实现土地托底管理。可将江苏沛县的农土公司模式加以推广，由当地农工办牵头成立农土公司进行土地托底管理。
建立更为完善的风险分担机制。一是完善农业保险增信。将政策性农业保险与商业保险相结合，提高保费、增强保障。增设保险险种，加大指数保险范围。二是完善风险补偿基金。风险补偿基金额度应与试点地区贷款总量相匹配，发挥风险缓释的作用。进一步明确给予补偿的情形以及完成补偿的时间节点，提高效率。三是成立涉农融资担保体系。通过设立专门的涉农担保机构，为农地经营权抵押贷款提供担保，实现贷款风险的分散。
（作者单位：南通大学 吴婷婷）